根据十三届全国会的立法规划，农村集体经济组织立法属于需要继续研究论证的立法项目。为加快集体经济组织立法的步伐，需要在认识集体经济组织立法的主要难点的基础上，把握集体经济组织立法的基本方向。

一、农村集体经济组织立法的必要性和现实基础

1.农村集体经济组织立法具有紧迫性

一方面，农村集体经济组织属于经济组织的范畴。另一方面，农村集体经济组织的来源和发展具有与一般经济组织不同的特点，也就不能通过一般经济组织的法律规则对其进行调整和规制。

《民法总则》赋予其特别法人的法律地位。这从基本法律制度上解决了农村集体经济组织的法律地位的问题，但如何将其特别法人的法律地位予以具体化，制定具有较强的可操作性和引导功能的法律规则，则需要通过专门的立法来解决。

2.农村改革实践为农村集体经济组织立法提供了实践基础

农村改革以来，农村基本经营制度在实践中不断得到完善，其实现方式日益多元化。近年来，通过集体产权制度改革，建立经济合作社或股份经济合作社，使集体经济建立在新型的组织载体之上。

为建立新型集体经济组织而制定的组织章程等规则，是在总结实践经验的基础上形成的。这些以实践为基础而形成的新型集体经济组织规则可以成为制定集体经济组织法律规则的重要参考。

3.相关法律、法规和规章的实施，为农村集体经济组织立法积累了必要的立法经验

目前涉及农村集体经济组织的法律、行政法规、部门规章和地方性法规的数量较多，而地方政府规章和规范性文件的数量则数以千计。

这些不同层级的立法和其他规范的效力存在差别，其实施效果也不尽相同，但为国家制定专门的农村集体经济组织法律提供了必要的立法经验。

二、农村集体经济组织立法需要解决的主要难点

从立法目的、立法技术和法理基础衡量，立法工作面临一些需要解决的难点问题。

1.农村集体经济组织的功能定位

一般认为，农村集体经济组织不仅承担着发展集体经济的功能，而且在一些情形下还承担着提供公共服务的功能。

由于农村集体经济组织具有地域性、排他性和封闭性的特征，当它参与市场交易时，它与交易相对人的市场主体的身份不对等，进而可能导致其交易能力受到限制。

这意味着，农村集体经济组织需要参与市场交易，但参与市场交易又面临诸多因素的制约，而这可能与其促进集体经济的发展和集体资产的保值增值的设立目的相悖。

为避免可能发生的交易风险，从事非竞争性经营是农村集体经济组织的一种选择。但是，当农村集体经济组织从事非竞争性经营时，又可能使其实现经营性资产保值增值、增加其成员收入的目的落空。

如何重新认识农村集体经济组织的功能，使其既能体现经济组织的特征，又能在市场交易中维护其在农村组织体系中的价。